Le financement de la formation professionnelle

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Idées, concepts et politiques ■■

Financing
vocational training,
Professeur
Adrian Ziderman,
Bar-Ilan University,
Israël,
zidera@mail.biu.ac.il

Contribution à la
Conférence du
GEFOP
« Vocational
training at the
heart of
development
policies », Paris,
12 novembre 2007

Le financement
de la formation
professionnelle

Le système de financement de la formation d’un pays a une mission double.
Traditionnellement, son rôle principal consiste à fournir des ressources au système
de formation national. Mais il peut (et devrait) aussi jouer un rôle central dans la réali-
sation des objectifs plus larges de la politique de formation nationale, et au final
dans la promotion du développement économique et social.

LES DÉFAUTS DES MARCHÉS
TRADITIONNELS
DE LA FORMATION

Les schémas classiques de financement
de la formation, toujours courants dans
de nombreux pays d’Afrique subsaha-
rienne, ont rarement montré leur capa-
cité à répondre aux besoins de renfor-
cement des compétences de la société.
Traditionnellement, le marché de la for-
mation est fragmenté en deux secteurs
distincts : le secteur privé et le secteur
public.

Les principaux fournisseurs de formation
dans le secteur privé sont des entrepri-
ses et des établissements de formation
privés, ainsi que les artisans offrant des
possibilités d’apprentissage traditionnel.
Le secteur privé de la formation suit une
logique de marché, est non subventionné
et (habituellement) concurrentiel. La for-
mation est payée soit sous la forme d’un
forfait initial, soit implicitement lorsque
la personne formée est rémunérée à un
niveau inférieur au salaire en rapport
avec sa productivité. Dans le cas de la
formation continue, les frais peuvent être
partiellement pris en charge par les em-
ployeurs du secteur formel.

Les systèmes de formation publics, fonc-
tionnant parallèlement, représentent la
plus grande part de l’offre de formation
professionnelle structurée. Les établis-
sements de formation du secteur public

sont pour la majorité financés par les al-
locations budgétaires du gouvernement.
Lorsque des frais s’appliquent, ils sont
en général purement symboliques et re-
viennent souvent au gouvernement plu-
tôt qu’à la structure de formation. Peu
d’incitations donc pour ces structures à
développer des cours répondant à la de-
mande du marché dans l’optique de gé-
nérer des revenus.

Du fait que les allocations budgétaires
aux prestataires de formation publics ne
sont habituellement pas liées à des ob-
jectifs de résultat mesurables (par exem-
ple le taux d’emploi des personnes for-
mées), il y a de la même façon peu
d’incitations pour les prestataires à ali-
gner leur offre sur les besoins du mar-
ché. Les liens entre centres de formation
publics et employeurs privés restent fai-
bles. Qui plus est, ces centres ne déve-
loppent pas de programmes de forma-
tion adaptés aux besoins particuliers du
secteur informel.

Aujourd’hui, un certain nombre d’évolu-
tions tendent à rendre ces schémas de
plus en plus obsolètes. Le changement
technologique continu, les politiques d’a-
justement structurel, les nouveaux sché-
mas changeants du commerce et de la
concurrence et la mondialisation ont dans
beaucoup de pays concouru à créer le be-
soin de systèmes de formation beaucoup
plus souples et réactifs que par le passé.

Ces évolutions mènent à des change-
ments continus et plus substantiels de la
demande de qualifications du marché du

Source: http://www.gefop.org/fr/images/stories//documents/
conference_2007/Seance%20pleniere%20presentation%20Ziderman.pdf

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Le financement de la formation professionnelle

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travail. Or plus la demande du marché
est variable, plus la réponse du système
de formation doit être flexible.

Les systèmes de formation du secteur
formel ne parviennent pas à relever ces
nouveaux défis, essentiellement parce
qu’ils sont trop « statiques » de nature.

➤ D’abord, l’horizon des formations est
limité. Dans le secteur formel, la for-
mation professionnelle « initiale » ou
préalable à l’emploi s’est trop concen-
trée sur l’apprentissage ponctuel ré-
pondant aux besoins immédiats pour
l’emploi. Or la dynamique du mar-
ché du travail et de l’évolution des
besoins de compétences au cours de
la vie active exige une approche da-
vantage tournée vers l’avant, prenant
en compte la « formabilité » future
en plus des besoins de compétence
immédiats. De même, les entreprises
sont pour la plupart plutôt réactives
(davantage centrées sur les besoins
immédiats) que proactives par rap-
port à l’investissement dans la for-
mation continue.

➤ Ensuite, l’environnement institution-
nel dans lequel opèrent les systèmes
publics de formation, et leur respon-
sabilité vis-à-vis d’un ministère pu-
blic, se traduisent souvent par une
offre de formation en grande partie

isolée des forces du marché, sujette
à des décisions centralisées et lentes
et limitée par une faible autonomie
institutionnelle.

➤ Enfin, les systèmes de formation en
Afrique subsaharienne souffrent de
financements très insuffisants. Les
gouvernements ne sont pas en me-
sure de fournir des financements sta-
bles et appropriés aux institutions de
formation publiques. Parallèlement,
la formation est rarement prioritaire
dans les budgets des entreprises, ce
qui se traduit par une « sous-forma-
tion » et à terme par un manque de
travailleurs qualifiés.

EN RÉSUMÉ :

➤ Le cadre de financement tradition-
nel est devenu inapproprié dans le
contexte actuel pour répondre aux
besoins de qualification de la société.

➤ L’offre de formation publique ne ré-
pond pas à une logique de la de-
mande.

➤ Et le système est fragmenté (plus par-
ticulièrement, les établissements de
formation privés n’opèrent pas dans
le même cadre de financement que
les prestataires publics).

Cf. figure 1 ci-dessous.

MÉCANISMES
DE FINANCEMENT INNOVANTS

Ainsi, dans de nombreux systèmes na-
tionaux de formation en Afrique subsa-
harienne, on observe une tendance forte
à s’écarter de ces formes traditionnelles
de financement et de prestation. Le mo-
teur de cette évolution a été la plus
grande intervention de l’État sur les mar-
chés de la formation. Paradoxalement,
ce processus s’est traduit par un recul
du financement public de la formation.
Les pressions croissantes sur les budgets
publics en général, et sur la formation
publique en particulier, a conduit à re-
chercher des sources alternatives de
financement de la formation.

Quatre principaux mécanismes de finan-
cement innovants ont été introduits, avec
un taux de succès variable.

Augmentation des sources
de financement
non gouvernementales

La diversification des financements peut
prendre plusieurs formes. Quatre pistes

Figure 1 : MARCHÉ DE LA FORMATION FRAGMENTÉ

MARCHÉS PRIVÉS

SECTEUR PUBLIC ORIENTÉ OFFRE

Gouvernement

Allocations
budgétaires
ad hoc

Subventions
et prêts

Bailleurs de fonds

Frais,
bas salaires

Étudiants,
personnes formées,
travailleurs

Frais

Frais

Entreprises

Frais
symboliques

Institutions
de formation
privées

Subventions

Frais

Institutions
de formation
publiques

Étudiants,
personnes formées,
travailleurs

Entreprises

Source : Extrait de Ziderman (2003)

« L’actualité des services aux entreprises » n° 14 ●● décembre 2007 ●● Un produit d’information de la DGCID (MAE) et de la DDC (Suisse)

Le financement de la formation professionnelle

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peuvent en particulier être suivies, sépa-
rément ou en combinaison.

➤ Complément aux fonds publics

via la taxation

Les taxes dédiées, habituellement préle-
vées sur la masse salariale des entrepri-
ses, sont parmi les alternatives les plus
utilisées pour seconder les allocations
budgétaires publiques directes. Les pré-
lèvements représentent habituellement
1 % à 2 % du total des salaires d’une en-
treprise. Ce système de taxe peut consti-
tuer une source stable et protégée de fi-
nancements destinés à l’offre de formation
nationale. Cependant, dans la pratique,
il arrive que le produit de ces taxes « dé-
diées » soit absorbé dans le budget gé-
néral de l’État plutôt que d’être utilisé à
financer la formation publique.

Ce système de taxation pose un certain
nombre de questions : existe-t-il une base
d’entreprises suffisante ? Les prélèvements
sont-ils acceptables pour les acteurs
concernés ? La destination finale du pro-
duit des taxes peut-elle être garantie ?

➤ Partage des coûts

Le partage des coûts vise à réduire le
montant des allocations publiques aux
institutions de formation. La méthode la
plus courante consiste à imposer des frais
aux personnes bénéficiant de la forma-
tion. Cela permet soit de réduire l’enve-
loppe publique, soit de favoriser une for-
mation de meilleure qualité avec la
même enveloppe.

Reste à définir s’il est préférable de fonc-
tionner avec un système national impo-
sant le même barème de frais obligatoi-
res à tous les établissements, ou s’il faut
privilégier l’autonomie des institutions
dans la fixation des prix. Cette méthode
soulève par ailleurs le problème de l’ex-
clusion des personnes les plus pauvres.
Il y a donc un arbitrage à faire entre per-
mettre l’accès du plus grand nombre et
compléter de manière significative les
fonds de l’État. Une solution alternative
peut consister à introduire des subven-
tions ciblées à l’intention des groupes
défavorisés sous la forme de bourses ou
de réduction de frais.

➤ Génération de revenus annexes

La vente d’activités de service ou de pro-
duction peut constituer une source de
revenus complémentaire pour les éta-
blissements de formation publics. Les
compétences et les locaux disponibles
peuvent être exploités sur le marché
local. Là encore un arbitrage s’impose
pour éviter que l’activité de production
ne desserve la qualité de l’activité de for-
mation.

➤ Développement de la formation

privée

La croissance des institutions de forma-
tion privées, dont les clients payent le
coût total de la formation, est naturelle-
ment une voie importante pour étendre
le système de formation national sans
grever le budget de l’État. Le gouverne-
ment peut favoriser ce développement
par le biais de subventions ou de mesu-
res non monétaires, en particulier pour
aider au démarrage les entreprises de
formation délivrant des cours dans un
domaine industriel ou technique en-
gendrant des coûts élevés. Par ailleurs,
l’environnement réglementaire joue un
rôle important. Les instituts de formation
privés ont peu de chance de prospérer
dans le contexte d’une réglementation
trop stricte.

Promotion de la formation
par les entreprises

L’intervention de l’État sur le marché de
la formation a également pour objectif
une action corrective : inciter les entre-
prises du secteur formel à offrir davantage
de formation et de meilleure qualité. Les
gouvernements subventionnent la for-
mation en entreprise soit directement
par des allocations budgétaires, soit in-
directement par le biais de fonds de for-
mation parapublics.

➤ Prélèvement salarial destiné

à subventionner les entreprises

Ce système, fondé sur le prélèvement
sur salaire, a fourni à de nombreux gou-
vernements un mécanisme alternatif pour
promouvoir la formation en entreprise.
Contrairement à la taxe prélevée sur sa-
laire mentionnée précédemment, ce
dispositif ne vient pas renforcer les res-

sources de l’État dédiées au financement
de la formation publique, mais est des-
tiné à inciter les entreprises à investir
dans la formation.

Il existe de nombreuses variantes de ce
système, mais il comprend souvent un
mécanisme de remboursement par le-
quel les entreprises perçoivent des mon-
tants compensatoires au prorata des for-
mations fournies. Les entreprises sont
encouragées à investir davantage dans
le renforcement des compétences de leur
main-d’œuvre, soit sous la forme de for-
mation sur le lieu de travail (en mettant
en place ou améliorant l’offre de for-
mation par l’entreprise elle-même), soit
en envoyant leurs employés se former à
l’extérieur.

Si le système de prélèvement national
est le plus connu, il existe aussi des for-
mes de taxation particulières, notam-
ment sectorielles (c’est le cas au Kenya).
Les taxes sectorielles peuvent être ba-
sées sur le chiffre d’affaire, la produc-
tion ou la valeur des contrats plutôt que
sur la masse salariale des entreprises.

Ce système a ses limites. Beaucoup d’en-
treprises, notamment les petites, ne peu-
vent pas en bénéficier en raison de la par-
ticularité de leurs besoins en formation.

➤ Autres formes de subvention

En dehors du remboursement des coûts
de formation consentis par les entrepri-
ses, des subventions directes (ou indi-
rectes par le biais d’allègements fiscaux)
peuvent également être fournies par l’É-
tat pour encourager la formation en en-
treprise.

Ces subventions présentent plusieurs in-
convénients par rapport au système de
prélèvement décrit ci-dessus. D’abord
elles sont octroyées à partir des ressour-
ces de l’État. Ensuite elles relèvent da-
vantage d’une approche ad hoc, ponc-
tuelle, que d’une approche plus systé-
matique et structurée favorisée par le
premier système. Or le problème de la
« sous-formation » est non seulement
que le volume de formation est insuffi-
sant, mais aussi que la formation est par-
cellaire et pas suffisamment intégrée.
L’impact des systèmes de subvention di-
recte ou indirecte peut être faible s’ils
ne sont pas conçus pour mobiliser l’at-
tention de la direction de l’entreprise sur
la formation.

« L’actualité des services aux entreprises » n° 14 ●● décembre 2007 ●● Un produit d’information de la DGCID (MAE) et de la DDC (Suisse)

Le financement de la formation professionnelle

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Les fonds de formation
et les autorités nationales
de formation

L’introduction et la diffusion des systè-
mes de prélèvements dédiés à la forma-
tion ont conduit au développement d’un
type relativement nouveau de méca-
nisme de financement : les fonds natio-
naux de formation. Ces fonds de for-
mation constituent habituellement à la
fois le lieu de collecte des prélèvements
et le mécanisme permettant leur distri-
bution.

Des allocations budgétaires du gouver-
nement peuvent compléter les ressources
de ces fonds, ou même représenter leur
source principale de revenu. L’appui des
bailleurs de fonds est important dans cer-
tains cas. L’objectif est de constituer une
source de financement sécurisée pour le
développement de la formation natio-
nale, c’est-à-dire à la fois le financement
de la formation dispensée par le secteur
public, les incitations destinées aux en-
treprises et la satisfaction des besoins en
formation de groupes particuliers.

L’intérêt des fonds de formation est qu’ils
sont plus facilement accessibles et plus
souples que des programmes gouverne-
mentaux. Toutefois, leur degré d’auto-
nomie vis-à-vis du ministère de tutelle
est variable.

Dans certains pays, des agences ou auto-
rités de formation nationales (AFN)
constituent le pivot du système de finan-
cement. Elles peuvent être rattachées,
avec des degrés d’autonomie divers, à
un ministère, mais fonctionnent habi-
tuellement de manière plus efficace lors-
qu’elles prennent la forme d’organes lar-
gement indépendants, placés entre le
gouvernement et le système de forma-
tion. Elles sont généralement dirigées par
un conseil d’administration représentant
les principaux acteurs du système de for-
mation. Si beaucoup d’AFN reçoivent
des fonds du gouvernement, un certain
nombre sont financées uniquement ou
partiellement par les prélèvements de
taxes. Les AFN ont une portée plus large
que les fonds de formation, dans la me-
sure où elles assument beaucoup plus
de responsabilités vis-à-vis de la forma-
tion nationale.

Allocations aux
établissements de formation

La répartition du budget public (ou du
fonds national de formation) entre les ins-
titutions de formation est un aspect cen-
tral du système de financement de la for-
mation dans la plupart des pays d’Afrique
subsaharienne. Or, habituellement, il
manque une politique de décaissement
objective et clairement formulée. Il est
absolument nécessaire de réformer le
système d’attribution des ressources pour
lier les allocations aux résultats.

Le recours à des appels d’offres ouverts à
la fois aux établissements de formation
publics et privés permet d’offrir des ré-
ponses adaptées aux besoins de groupes
particuliers, et d’obliger institutions pu-
bliques et privées à une plus grande effi-
cience. Dans cette approche, les bailleurs
de fonds ne financent que l’AFN et non
les institutions de formation elles-mêmes.

Ces réformes sont importantes car le mé-
canisme par lequel les fonds de l’État
sont transférés aux structures de for-
mation a un impact important sur la
façon dont ces financements sont utili-
sés et sur les comportements des insti-
tutions en général. Les politiques de dé-
caissement ont pour rôle de définir le
bon dosage de réglementation et d’inci-
tations pour faire en sorte que la forma-
tion publique tienne sa place dans un
marché de la formation concurrentiel.

MARCHÉ DE LA FORMATION
INTÉGRÉ, EN PHASE
AVEC LA DEMANDE

La plupart des pays industrialisés ont
adopté tout ou partie des mécanismes
de financement décrits ci-dessus. On
observe de fortes tendances de réforme
allant dans le même sens dans beaucoup
d’économies en transition ou en déve-
loppement. Mais ces réformes ne valent
que si elles sont adoptées dans le cadre
d’un système intégré et non éclaté.

transformation de systèmes fragmentés,
inefficients (caractérisés par une forma-
tion publique sous-financée et orientée
par l’offre), en un système de formation
intégré, concurrentiel et orienté par la
demande. Les flux financiers d’un sys-
tème de ce type sont schématisés dans la
figure 2 (cf. page suivante) et détaillés
ci-dessous (les numéros entre parenthè-
ses correspondant à ceux de la figure).

Le financement public des établissements
de formation est octroyé directement ou
par l’intermédiaire d’un fonds national
de formation (ou d’une AFN) (1).

Le cas échéant, les financements des
bailleurs de fonds sont fournis au gou-
vernement ou au fonds de formation, et
non aux établissements (2).

Les prélèvements sur salaires dans les
entreprises peuvent servir à augmenter
le financement public (3).

Un système de partage des coûts est in-
troduit dans les établissements publics de
formation, avec des frais plus élevés, plus
proches des niveaux concurrentiels (4),
avec un accompagnement sous forme de
bourses pour les pauvres ou de prêts pour
les étudiants/apprenants (5).

Des revenus supplémentaires sont gé-
nérés par les établissements publics de
formation grâce à des activités lucrati-
ves (6) et la vente de formations sur me-
sure aux entreprises (7).

Le financement des établissements pu-
blics de formation est lié à des objec-
tifs/résultats (8) ; des financements dé-
diés aux programmes gouvernementaux
de formation de groupes cibles (chô-
meurs par exemple) sont mis à la dispo-
sition des institutions de formation via
des appels d’offres (9).

Les financements peuvent être octroyés
aux établissements de formation publics
comme privés (10), qui tous deux pos-
tulent aux financements sur une base
concurrentielle (11).

La formation sur le lieu de travail en en-
treprise, partiellement financée par les
travailleurs par le biais d’un faible ni-
veau de salaire (12), peut être subven-
tionnée (13) ou donner lieu à un système
de prélèvement (14) afin d’encourager
les entreprises à former davantage.

Les mécanismes innovants de finance-
ment de la formation doivent être conçus
de manière à encourager et faciliter la

Les systèmes de chèques, bien qu’encore
largement expérimentaux, peuvent per-
mettre aux candidats à la formation d’a-

« L’actualité des services aux entreprises » n° 14 ●● décembre 2007 ●● Un produit d’information de la DGCID (MAE) et de la DDC (Suisse)

Le financement de la formation professionnelle

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Figure 2 : MARCHÉ DE LA FORMATION INTÉGRÉ, ORIENTÉ PAR LA DEMANDE

-13- Subventions du gouvernement
-14- Remboursement

(incitations entreprises)

-1-
Gouvernement
ou
Fonds/autorité
de formation
national(e)

-2- Subventions
et prêts

Bailleurs de fonds

-8- Financement sur objectifs
-9- Formation spécifique contractualisée
-11- Appels d’offres : intégration du marché

-5-
Subventions,
prêts

-15-
Chèques
formation

-3-
Prélèvements
sur salaires

Entreprises

-7-
Frais de
formation

-12-
Salaires
bas

-10-
Institutions
de formation
publiques et
privées

Étudiants,
personnes formées,
travailleurs

-4- Frais

de formation
augmentés
(partage des coûts)

-6-
Génération
de revenus annexes

Source : Extrait de Ziderman (2003)

cheter des services de formation sur le
marché, sur lequel les prestataires publics
et privés sont en concurrence (15).
Les chèques, comme les subventions, ne
permettent cependant généralement pas

d’alléger le coût pour l’organisme de fi-
nancement ; la formation reste subven-
tionnée et le recouvrement des coûts
n’est pas un objectif à part entière dans
les systèmes de chèques. ■

Pour en savoir plus

> Walther R., Gauron A., Le financement de la formation

professionnelle en Afrique. Étude de cas sur cinq fonds de
la formation, DGCID, 2006.

www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/310_IntFormation_Afrique.pdf

> Ziderman Adrian (2003), Financing vocational training in
Sub-Saharan Africa, Washington DC, The World Bank.

http://www.eric.ed.gov/ERICDocs/data/ericdocs2sql/

content_storage_01/0000019b/80/1b/65/36.pdf

« L’actualité des services aux entreprises » n° 14 ●● décembre 2007 ●● Un produit d’information de la DGCID (MAE) et de la DDC (Suisse)