De la formation du gouvernement – Erudit

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Revue générale de droit

De la formation du gouvernement

Hugo Cyr

Volume 43, numéro 2, 2013

Résumé de l’article

URI : https://id.erudit.org/iderudit/1023202ar
DOI : https://doi.org/10.7202/1023202ar

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Éditeur(s)

Éditions Wilson & Lafleur, inc.

ISSN

0035-3086 (imprimé)
2292-2512 (numérique)

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Citer cet article

Cyr, H. (2013). De la formation du gouvernement. Revue générale de droit, 43(2),
381–443. https://doi.org/10.7202/1023202ar

Lors de chacune des élections générales fédérales ou québécoises ayant mené à
la formation d’un gouvernement minoritaire au cours de la dernière décennie,
les médias se sont fait concurrence pour annoncer en primeur qui allait former
le prochain gouvernement, et ce, avant même que l’un ou l’autre chef de parti
se soit exprimé de quelque façon que ce soit sur les résultats des élections.
Les médias ont pris la très fâcheuse habitude de remplacer l’ensemble du
corpus de règles et principes constitutionnels applicables à la formation du
gouvernement par l’application de la maxime simpliste suivante : « le parti
politique ayant fait élire le plus grand nombre de députés a gagné les élections
et a droit de former le prochain gouvernement ». Les médias présentent la
chose comme s’il s’agissait d’un automatisme, d’une simple question
d’arithmétique. Or, si cette heuristique ne cause pas de difficultés particulières
lorsqu’un parti politique remporte une majorité de sièges, elle est tout à fait
inadéquate pour décrire le droit et les conventions applicables en matière de
formation du gouvernement dans notre système parlementaire. Cette
heuristique est des plus problématiques lorsqu’aucun parti n’obtient une
majorité de sièges lors d’élections générales. En réalité, comme la pratique
parlementaire nous le démontre, lorsqu’aucun parti n’obtient une majorité de
sièges, il n’est pas possible de déterminer qui formera le prochain
gouvernement en nous fiant uniquement au nombre de sièges que l’un ou
l’autre des partis a pu remporter. En effet, selon les principes de base, (a) le
premier ministre sortant a le droit d’être le premier à tenter d’obtenir la
confiance de l’assemblée législative au retour des élections générales, et (b) il
est du devoir du gouverneur général (ou du lieutenant-gouverneur) de
nommer le chef du(des) parti(s) le(s) plus susceptible(s) de jouir de la confiance
de la chambre élue pour occuper le poste de premier ministre. Une
méconnaissance populaire de l’ensemble des règles et principes applicables
risque d’engendrer une importante crise de confiance dans nos institutions
démocratiques. Cela est d’autant plus vrai si les acteurs politiques agissent
conformément aux normes applicables, tout en allant à l’encontre de celles,
erronées, publicisées par les médias. Cet article vise donc à expliciter les règles
et principes constitutionnels canadiens applicables à la formation du
gouvernement et à illustrer les différents facteurs constitutionnels devant
entrer en ligne de compte en fonction des divers cas de figure possibles. Un
aide-mémoire se trouve en annexe du texte de manière à faciliter la
consultation de ces règles et principes applicables à ces diverses situations.

Droits d’auteur © Faculté de droit, Section de droit civil, Université d’Ottawa,
2013

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l’Université de Montréal, l’Université Laval et l’Université du Québec à
Montréal. Il a pour mission la promotion et la valorisation de la recherche.

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De la formation du gouvernement

HUGO CYR*

RÉSUMÉ

ABSTRACT

Lors de chacune des élections
générales fédérales ou
québécoises ayant mené à la
formation d’un gouvernement
minoritaire au cours de la
dernière décennie, les médias
se sont fait concurrence pour
annoncer en primeur qui
allait former le prochain
gouvernement, et ce, avant
même que l’un ou l’autre chef
de parti se soit exprimé de
quelque façon que ce soit sur
les résultats des élections.
Les médias ont pris la très
fâcheuse habitude de
remplacer l’ensemble du
corpus de règles et principes
constitutionnels applicables
à la formation du
gouvernement par
l’application de la maxime
simpliste suivante : « le parti
politique ayant fait élire
le plus grand nombre de
députés a gagné les élections

During the last decade,
in Québec and elsewhere in
Canada, the media have
competed against one another
to be the first to declare, on
elections night, who would
form the next government.
Irrespective of whether they
predicted that any political
party would be able to obtain
a majority of seats, they made
their announcements within
a few hours of the closing
of the polls. In fact,
their announcements
systematically preceded any
public statement by the
leaders of the political parties
involved. Indeed, media
developed the unfortunate
habit of substituting the
entire set of constitutional
rules and principles leading
to the formation of
government by a simplistic
heuristic: “the political party

** LL.B., B.C.L. (McGill), LL.M. (Yale), LL.D. (Université de Montréal). Profes-
seur à la Faculté de science politique et de droit, Université du Québec à Montréal,
membre du Centre de recherche interdisciplinaire sur la diversité et la démocratie
(CRIDAQ) et avocat (Barreau du Québec). L’auteur tient à remercier les évalua-
teurs anonymes pour leurs précieuses suggestions.

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et a droit de former le
prochain gouvernement ».
Les médias présentent la
chose comme s’il s’agissait
d’un automatisme,
d’une simple question
d’arithmétique.
Or, si cette heuristique ne
cause pas de difficultés
particulières lorsqu’un parti
politique remporte une
majorité de sièges, elle est tout
à fait inadéquate pour décrire
le droit et les conventions
applicables en matière de
formation du gouvernement
dans notre système
parlementaire. Cette
heuristique est des plus
problématiques lorsqu’aucun
parti n’obtient une majorité
de sièges lors d’élections
générales. En réalité, comme
la pratique parlementaire
nous le démontre,
lorsqu’aucun parti n’obtient
une majorité de sièges, il n’est
pas possible de déterminer
qui formera le prochain
gouvernement en nous fiant
uniquement au nombre de
sièges que l’un ou l’autre des
partis a pu remporter. En
effet, selon les principes de
base, (a) le premier ministre
sortant a le droit d’être le
premier à tenter d’obtenir la
confiance de l’assemblée
législative au retour des
élections générales, et (b) il
est du devoir du gouverneur

that has won the largest
number of seats has won the
elections and has the right to
form the next government.”
Media present the issue as
automatic, merely a matter
of arithmetic.
If this heuristic works well
when a party has won a
majority of seats, it is
completely inadequate as a
statement of the constitutional
law and conventions related to
the formation of government
in our parliamentary system.
This heuristic is most
problematic when no party
has won a majority of seats.
In fact, as parliamentary
practices demonstrate,
knowledge of the number of
seats that a party has won is
not, in itself, sufficient to
determine who will form the
next government. Indeed, the
fundamental principles of
government formation are
that (a) the incumbent Prime
Minister (or Premier) has the
right to be the first to seek the
confidence of the newly elected
legislative assembly, and
(b) the Governor General
(or Lieutenant Governor)
has the duty to appoint the
leader of the political party
(or parties) most susceptible of
commanding the confidence
of the elected assembly to the
position of Prime Minister
(or Premier).

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Popular misunderstandings
of the rules and principles
leading to the formation of
government may lead to a
crisis of confidence in our
democratic institutions. This
is even more so if political
actors adequately follow the
proper constitutional rules,
but act contrary to the
erroneously stated rules
by the media.
This article thus aims at
fleshing out the Canadian
constitutional rules and
principles applicable to
government formation
and at illustrating how
constitutional considerations
come into play in the variety
of possible scenarios. A quick
reference tool is appended
to the text to facilitate
consultations of the
applicable rules and
principles to those different
fact situations.

général (ou du lieutenant-
gouverneur) de nommer le
chef du(des) parti(s) le(s) plus
susceptible(s) de jouir de la
confiance de la chambre élue
pour occuper le poste de
premier ministre.
Une méconnaissance
populaire de l’ensemble des
règles et principes applicables
risque d’engendrer une
importante crise de confiance
dans nos institutions
démocratiques. Cela est
d’autant plus vrai si les
acteurs politiques agissent
conformément aux normes
applicables, tout en allant à
l’encontre de celles, erronées,
publicisées par les médias.
Cet article vise donc à
expliciter les règles et
principes constitutionnels
canadiens applicables à la
formation du gouvernement
et à illustrer les différents
facteurs constitutionnels
devant entrer en ligne de
compte en fonction des divers
cas de figure possibles. Un
aide-mémoire se trouve en
annexe du texte de manière à
faciliter la consultation de ces
règles et principes applicables
à ces diverses situations.

Mots-clés : Gouvernement,
formation, Parlement,
Constitution, conventions
constitutionnelles,
gouvernement minoritaire,
gouvernement de coalition.

Key-words: Government,
formation, Parliament,
Constitution, constitutional
conventions, minority
government, coalition
government.

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SOMMAIRE

Introduction………………………………………………………………………………..

384

I.

Le silence du droit constitutionnel formel…………………………….

A.
B.

L’exécutif de l’État central…………………………………………..
L’exécutif de l’État québécois ………………………………………

II.

La parole est donnée aux conventions et pratiques constitu-
tionnelles…………………………………………………………………………..

A.

La nature des sources constitutionnelles non juridiques …

Les conventions constitutionnelles………………………
Les pratiques constitutionnelles………………………….
Les conventions et pratiques constitutionnelles
d’autres États membres du Commonwealth…………

B.

Les règles et principes généraux applicables à la forma-
tion du gouvernement…………………………………………………

Les conventions relatives au premier ministre
sortant …………………………………………………………….
La convention relative au devoir du gouverneur
général (ou du lieutenant-gouverneur) de nommer
le chef du (des) parti(s) le(s) plus susceptible(s) de
jouir de la confiance de la chambre élue ………………

1.
2.
3.

1.

2.

399

399
404

407

408

408
410

411

412

419

427

Conclusion ………………………………………………………………………………….

437

Annexe : Aide-mémoire des règles applicables à la formation du gou-
vernement …………………………………………………………………………………

439

Si la tendance se maintient, le prochain gouvernement
minoritaire sera formé… par les médias!

INTRODUCTION

Lors de chacune des élections générales fédérales ou
québécoises ayant mené à la formation d’un gouvernement
minoritaire au cours de la dernière décennie, les grandes
chaînes télévisuelles se sont fait concurrence pour annoncer

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en primeur qui allait former le prochain gouvernement1,
et ce, avant même que l’un ou l’autre chef de parti se soit
exprimé de quelque façon que ce soit sur les résultats des
élections. Pourquoi cette concurrence? Peut-être pour tenter

1.

Lors des élections générales fédérales de 2004, Bernard Derome a lancé
sa fameuse expression « si la tendance se maintient » dès 23 h 22, annonçant sur les
chaînes de Radio-Canada que le Parti libéral du Canada allait former un gouver-
nement minoritaire; cette déclaration est survenue moins de trois heures et demie
après la fermeture des bureaux de scrutin au Québec, en Ontario et dans les pro-
vinces de l’Ouest (voir La Presse Canadienne, « Un gouvernement minoritaire
libéral », L’Acadie Nouvelle (29 juin 2004) 3). Toutefois, la Société Radio-Canada
s’était fait damer le pion par TVA, qui avait fait l’annonce d’un gouvernement libéral
minoritaire 22 minutes plus tôt. Un chroniqueur s’est même demandé si Bernard
Derome n’avait pas été trop prudent d’attendre ces 22 minutes additionnelles!
(Richard Therrien, « TVA donne les libéraux gagnants 22 minutes avant la SRC », Le
Soleil (29 juin 2004) A14).

Lors des élections générales fédérales de 2006, l’annonce a été faite
une heure seulement après la fermeture des bureaux de vote au Québec, en Ontario
et dans les provinces de l’Ouest (voir Radio-Canada, « Ce sera un gouvernement
conservateur minoritaire », Radio-Canada – Nouvelles (23 janvier 2006)).

Quant aux élections générales fédérales de 2008, il n’a pas fallu attendre
trois heures complètes avant que les médias électroniques annoncent qui, selon eux,
formerait le prochain gouvernement. Un chroniqueur s’en est plaint, non pas parce
que cela faisait fi du fonctionnement de notre parlementarisme, mais plutôt parce
que cela avait gâché un moment télévisuel qui s’annonçait intéressant… Voir : Steve
Bergeron, « Un suspense télévisuel vite bousillé », La Tribune (15 octobre 2008) E7 :

Une soirée longue et enlevante, disait le journaliste Félix Séguin juste
avant le coup de 21 h. Elle fut plutôt courte et assez ordinaire. À 22 h 45,
tout était dit : le gouvernement conservateur, déjà annoncé sur le coup de
22 h, serait minoritaire. Les électeurs pouvaient aller se coucher avec
une carte électorale presque pareille à celle dissoute le 7 septembre.

Et sans percevoir l’ironie de ce qu’il écrit, le chroniqueur poursuit en affirmant que :
Ce n’est évidemment pas la faute des réseaux de télé si le suspense s’est
vite terminé, mais ces derniers l’ont quand même bousillé lorsqu’ils ont
tiré la gâchette du si la tendance se maintient à 22 h, TVA devançant
pour une fois Radio-Canada. (Ibid).

Aux élections générales provinciales de 2007, au terme desquelles
aucun parti n’avait réussi à obtenir une majorité de sièges, et ce, pour la première
fois depuis plusieurs décennies, l’affaire a aussi été réglée très rapidement par les
médias électroniques. Dans les termes employés par un chroniqueur, « [l]a palme du
premier réseau à faire les annonces revient […] à la chaîne anglophone CTV, la
première à annoncer un gouvernement minoritaire à 20 h 46, et formé par les libé-
raux, à 21 h 59 ». (Dany Bouchard, « Un scénario renversant », Journal de Montréal
(27 mars 2007) 18). Les réseaux francophones ont suivi ces annonces quelques
minutes plus tard. (Ibid). Encore une fois, lors des élections générales provinciales
de 2012, CTV a été la première chaîne à annoncer, à 21 h 22, un gouvernement mino-
ritaire, soit moins d’une heure et demie après la fermeture des bureaux de scrutin!
Elle a été suivie par TVA, neuf minutes plus tard, et par Radio-Canada, à 22 h 01.
(Richard Therrien, « TVA plus rapide, Radio-Canada bien prudent », Le Soleil (5 sep-
tembre 2012) 22).

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de démontrer que ces chaînes de télévision sont plus perti-
nentes, qu’elles offrent une information de meilleure qualité
que les autres chaînes ou parce qu’elles cherchent à plaire à
un public avide de résultats pour enfin passer à autre chose.
Qui sait? Ce que l’on sait, par contre, c’est qu’en annonçant
systématiquement que le parti ayant obtenu le plus grand
nombre de sièges formerait le prochain gouvernement, le
« quatrième pouvoir » tranche pratiquement lui-même la
question de savoir qui devrait former ce prochain gouverne-
ment et fait ainsi fi des multiples possibilités que le droit
constitutionnel offre aux parlementaires en cette matière. En
d’autres mots, les médias se substituent alors aux parlemen-
taires dûment élus dans le choix du prochain gouvernement.
En effet, les médias ont pris la très fâcheuse habitude de
remplacer l’ensemble du corpus de règles et principes cons-
titutionnels applicables à la formation du gouvernement
par l’application de la maxime simpliste suivante : « le parti
politique ayant fait élire le plus grand nombre de députés a
gagné les élections et a droit de former le prochain gou-
vernement ». Les médias présentent la chose comme s’il
s’agissait d’un automatisme, d’une simple question d’arith-
métique. Moins de quelques heures après la fermeture des
bureaux de scrutin, les médias télévisuels annoncent avec
certitude et autorité à l’ensemble de la population qui for-
mera le prochain gouvernement. Ils se laissent pour seule
porte de sortie la possibilité que leurs données chiffrées ne
soient pas exactes. Mais lorsqu’aucun parti n’a obtenu une
majorité de sièges, ils ne décrivent pas la situation politique;
consciemment ou non, ils la façonnent. Et une fois que
les médias électroniques2 arrivent à un consensus quant à
l’identité du prochain gouvernement, il est très difficile pour

2. Le lendemain des élections générales, les médias imprimés ne sont pas en
reste. Tous ont titré avec les mêmes conclusions que les médias électroniques. Pour
les élections générales fédérales de 1979, la chose était plus simple puisque le pre-
mier ministre sortant, Pierre E Trudeau, avait affirmé le soir même : « I think it’s my
duty at this time to recommend to my colleagues that we hand the government over.
[…]. That I recommend to the governor-general that he ask Mr. Clark to form a
government. » (Claude Henault et Julia Elwell, « Trudeau sees “duty” to hand it to
Clark », The [Montreal] Gazette (23 mai 1979) 1). Les journaux pouvaient donc sans
trop de risque titrer : « Tories poised to form minority government », The [Montreal]
Gazette (23 mai 1979) 1. Mais les choses se sont gâtées lors des élections suivantes.

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les acteurs politiques de diverger de ce consensus sans
paraître vouloir tricher. Ceci est d’autant plus vrai qu’à en

Lors des élections générales fédérales de 2004, à peine quelques heures après
la fermeture des bureaux de scrutin (à 1 h 47 de la nuit), la Presse Canadienne a dif-
fusé sur son fil de presse un article au titre très clair : Patrick White, « Les libéraux de
Paul Martin formeront un gouvernement minoritaire », La Presse Canadienne
(29 juin 2004). Voir aussi : Josée Boileau, « Les libéraux minoritaires », Le Devoir
(29 juin 2004) A1; « Libéral minoritaire », Le Nouvelliste [Trois-Rivières] (29 juin 2004)
1; Raymond Giroux, « Paul Martin minoritaire », Le Soleil (29 juin 2004) 1. La Presse,
pour sa part, titrait : Joël-Denis Bellavance, « Pas de coalition. Martin rejette l’idée
d’une alliance avec l’un ou l’autre de ses adversaires », La Presse (29 juin 2004) A1.
L’article, par contre, ne mentionne nullement la possibilité d’une entente entre les trois
autres partis qui, collectivement, avaient acquis la majorité des sièges.

Le lendemain des élections générales fédérales de 2006, La Presse titrait
cette fois-ci : « Conservateur minoritaire », La Presse (24 janvier 2006) A1. Encore
une fois, on ne mentionnait pas la possibilité théorique que le Parti libéral, le
Nouveau Parti démocratique ou le Bloc québécois trouvent quelque terrain d’entente
pour former une alliance majoritaire. Le Devoir faisait de même avec : « Harper au
pouvoir », Le Devoir (24 janvier 2006) A1. Voir aussi : « Harper déloge les libéraux »,
Le Droit (24 janvier 2006) 1; « Harper dirigera un gouvernement minoritaire », Le
Quotidien (24 janvier 2006) 1; « Harper minoritaire », Le Nouvelliste [Trois-Rivières]
(24 janvier 2006) 1; « Harper minoritaire », Le Soleil (24 janvier 2006) 1.

À la suite des élections générales fédérales de 2008, La Presse titrait en
première page : « Stephen Harper réélu. Mais les Canadiens lui refusent la
majorité ». Quant à lui, Joël-Denis Bellavance, journaliste politique pour La Presse,
commençait comme suit son article intitulé « Minorité enrichie pour Stephen
Harper » et publié en page A2 du journal : « Les électeurs canadiens ont décidé hier
de confier un deuxième mandat de suite au Parti conservateur de Stephen Harper.
Mais ils ont de nouveau refusé de lui accorder la majorité à la Chambre des
communes ». Rappelons-nous que cet article a été écrit à peine quelques semaines
avant que le Parti libéral du Canada ne s’associe au Nouveau Parti démocratique
pour former une coalition appuyée par le Bloc québécois dans une tentative infruc-
tueuse de renverser le gouvernement. Rappelons-nous aussi qu’ultimement, l’échec
de cette tentative n’a pas été imputable au fait que le Parti conservateur était le seul
en droit de prétendre à former le gouvernement, mais plutôt à la faiblesse de l’appui
que recevait une telle coalition au sein même des partis qui devaient la former. Le
Devoir, Le Droit, le Journal de Montréal, le Métro [Montréal], Le Quotidien et
Le Soleil titraient tous de manière semblable à La Presse : « Plus fort, mais toujours
minoritaire », Le Devoir (15 octobre 2008) A1; « Harper reste premier ministre.
Encore minoritaire », Le Droit (15 octobre 2008) 1; Mathieu Bélanger, « Stephen
Harper se retrouve à nouveau minoritaire, mais plus fort. Retour à la case départ »,
Journal de Montréal (15 octobre 2008) 3; « Encore minoritaire. Harper rate de peu »,
Métro [Montréal] (15 octobre 2008) 1; « Harper minoritaire », Le Quotidien (15 octobre
2008) 1; « Minoritaire. Prise 2 », Le Soleil (15 octobre 2008) 1.

Quant aux élections générales provinciales de 2007, La Presse annonçait en
première page au lendemain des élections, le 27 octobre : « Le PLQ dirigera un gou-
vernement minoritaire » et « L’ADQ formera l’Opposition officielle », La Presse
(27 octobre 2007) 1. Idem pour Le Devoir : Josée Boileau, « L’ADQ de Mario Dumont
formera l’opposition officielle », Le Devoir (27 mars 2007) A1; J-F Codère, « Réélu de